Toezichtkader Stelseltoezicht Volwassenen in het Sociaal Domein

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning, jeugdhulp, werk en inkomen en de aansluiting met passend onderwijs. Een deel van deze taken hebben de gemeenten in 2015 overgenomen van de Rijksoverheid en provincies en is daarmee gedecentraliseerd. Deze brede verantwoordelijkheden van gemeenten brengen kansen met zich mee om samenhangende zorg en ondersteuning te bieden, die past bij de lokale context en de voorkeuren en mogelijkheden van de inwoners. De decentralisaties hebben veranderingen met zich meegebracht voor de mensen die zorg en ondersteuning nodig hebben, voor de organisaties die zorg en ondersteuning aanbieden en voor de gemeenten die zorg en ondersteuning organiseren. De decentralisaties hebben ook gevolgen voor de inspecties die toezicht houden op organisaties die zorg en ondersteuning bieden in het sociaal domein. Zo zijn gemeentelijke toezichthouders opgericht die toezicht houden op de naleving van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Het rijkstoezicht in het sociaal domein vloeit voort uit de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor de werking van het stelsel. Om aan te kunnen sluiten op de veranderingen zullen de rijksinspecties geregeld samenwerking zoeken met de Wmo-toezichthouders. Ook zullen de inspecties hun toezicht meer integraal en sectoroverstijgend moeten invullen en moet het toezicht zijn toegesneden op de grote diversiteit aan lokale praktijken.

De inspecties Jeugdzorg, Gezondheidszorg, Onderwijs, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Veiligheid en Justitie werken sinds 2003 samen in Samenwerkend Toezicht Jeugd. Deze inspecties voeren samen het toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulp in algemene zin uit. De inspecties brengen de ministers schriftelijk op de hoogte van de bevindingen uit onderzoeken. Daarnaast wordt verslag gedaan aan degene bij wie het onderzoek is uitgevoerd. Daarbij kunnen voorstellen worden gedaan tot verbetering van de kwaliteit (Jeugdwet art 9.1 lid 6). In voorbereiding op de decentralisaties is besloten de ervaringen in dit samenwerkingsverband te benutten en het toezicht in het samenwerkingsverband te intensiveren en te verbreden naar het gehele sociaal domein. Hierdoor is Samenwerkend Toezicht Jeugd/Toezicht Sociaal Domein (STJ/TSD) ontstaan.

In het sociaal domein is sprake van twee vormen van toezicht, die elkaar aanvullen en versterken. Nalevingstoezicht beoordeelt of organisaties en professionals voldoen aan wettelijke vereisten. Stelseltoezicht berust op de stelselverantwoordelijkheid van de bewindslieden. Het richt zich op het beoordelen en bevorderen van de werking van het geheel van organisaties die zorg en ondersteuning bieden, en focust daarbij op belangrijke systeemkenmerken van het stelsel. Het stelseltoezicht van STJ/TSD moet antwoord geven op de vraag of burgers passende, samenhangende en effectieve zorg en ondersteuning krijgen. Daarbij hanteren de inspecties een brede definitie van zorg en ondersteuning die betrekking heeft op alle onderdelen van het sociaal domein. Het gaat over lichte en zware zorg, ondersteuning, diensten, bescherming en drang en dwang (maatregelen). Hieronder vallen bijvoorbeeld schuldhulpverlening, re-integratietrajecten, maatschappelijke ondersteuning, informele zorg, (geestelijke) gezondheidszorg en reclassering. De wijze waarop de inspecties hun gezamenlijk en integraal toezicht in het sociaal domein vormgeven, is uitgewerkt in de Meerjarenvisie 2016-2019. Dit toezichtkader is een uitwerking van deze visie van de inspecties op het sociaal domein en schetst de uitgangspunten, doelen, manier van werken, en de basis voor het toezicht op hoofdlijnen.

Bij het ontwikkelen van het Toezichtkader 'Stelseltoezicht Volwassenen in het Sociaal Domein' zijn drie uitgangspunten gekozen.

1. Passende, samenhangende en effectieve zorg en ondersteuning aan kwetsbare volwassenen
   De resultaten van zorg en ondersteuning voor volwassenen vormen het vertrekpunt van dit toezichtkader. Daarbij hebben de inspecties ervoor gekozen om zich met nadruk te richten op de zorg en ondersteuning voor volwassenen die in verminderde mate zelfredzaam zijn en daardoor niet volwaardig en actief (kunnen) participeren in de maatschappij. Deze mensen kunnen – als zij geen passende, samenhangende en effectieve zorg en ondersteuning krijgen – in een kwetsbare positie terecht komen, waarbij het zicht op zelfredzaamheid en participatie in de samenleving steeds verder uit beeld verdwijnt. Het gaat bijvoorbeeld om mensen die functioneren op het niveau van een licht verstandelijke beperkte, justitiabelen, zorgmijders en huishoudens met verschillende en chronische problemen zoals schulden, verslaving en zonder (zicht op) een zelfstandig inkomen.
   
   Deze doelgroepen hebben vaak op verschillende leefgebieden zorg en ondersteuning nodig, zoals op het gebied van werk en inkomen, maatschappelijke ondersteuning, wonen, onderwijs, veiligheid en gezondheid. Voor de inspecties is het belangrijk dat zij passende, samenhangende en effectieve zorg en ondersteuning krijgen die gericht is op het bewerkstelligen van resultaten die betrekking hebben op het vergroten van participatie en zelfredzaamheid. Het gaat er daarbij om dat mensen op eigen kracht in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien, eigen regie voeren over hun leven en een menswaardig en betekenisvol leven leiden. Participatie heeft bijvoorbeeld betrekking op deelname aan betaalde arbeid, scholing en vrijwilligerswerk.
2. Stimulerend toezicht, lerend stelsel
   De inspecties gebruiken dit toezichtkader voor het uitvoeren van stimulerend toezicht. Dat betekent dat het toezicht - zowel het onderzoek als het oordeel - beoogt om via leren verbetering mogelijk te maken. De inspecties gebruiken methoden die zijn gericht op het stimuleren van reflectie en het vinden van goede voorbeelden en verbeterpunten. Om ervoor te zorgen dat toezichtonderzoeken zich richten op verbetering, bestaat het toezichtkader niet uit minimumeisen. Minimumeisen geven immers een ondergrens aan. In plaats daarvan is gekozen voor criteria die passende, samenhangende en effectieve zorg en ondersteuning aan volwassenen in het sociaal domein zo optimaal mogelijk moeten maken.
   
   De inspecties onderzoeken en beoordelen of het stelsel in de praktijk werkt zoals beoogd. De toezichtonderzoeken vinden vaak plaats in lokale praktijken; veelal gaat het om gemeenten en regio's. Vanwege hun verantwoordelijkheid voor de integrale uitvoering in het sociaal domein hebben gemeenten volgens inspecties een belangrijke rol in het leren en het realiseren van verbetering op het niveau van het lokale stelsel. De inspecties geven een kwalitatief oordeel dat past bij de onderzochte lokale situatie en de beleidsmatige context, dat de verschillende criteria aan elkaar relateert, verklaringen geeft, en punten die goed gaan en verbeterpunten beschrijft. Bevindingen en verbeterpunten worden teruggekoppeld aan de lokale organisaties die bij het toezichtonderzoek betrokken zijn geweest. De inspecties vragen hen om onder regie van de gemeente verbeteringen in gang te zetten.
   
   Daarnaast koppelen de inspecties bevindingen terug op landelijk niveau. Het gaat dan om risico's en kansen voor verbetering en trends die de lokale situaties overstijgen en een bredere geldigheid hebben. Rapportages hierover bieden de inspecties aan de betrokken bewindslieden aan om hen te informeren over de bevindingen en hen te ondersteunen in het nemen van hun stelsel-verantwoordelijkheid. Ook brengen de inspecties deze rapportages onder de aandacht van organisaties die actief zijn in het sociaal domein en het brede publiek. Op deze wijze willen de inspecties het functioneren van het stelsel beoordelen en bevorderen opdat kwetsbare mensen goede zorg en ondersteuning krijgen.
   
   De inspecties vinden het belangrijk dat het stelseltoezicht en nalevingstoezicht elkaar versterken. Indien relevant worden beide toezichtvormen gecombineerd. Naar aanleiding van onderzoeken die gezamenlijk als inspecties worden uitgevoerd kan bij tekortkomingen de desbetreffende sectorale inspectie besluiten nader onderzoek te doen naar de naleving van wettelijke vereisten of besluiten handhavingactiviteiten uit te voeren.
3. Toespitsen en concretiseren per onderwerp
   De inspecties gebruiken het toezichtkader zowel als basis voor geprogrammeerd toezicht, dat zij jaarlijks naar verscheidene onderwerpen uitvoeren, als voor het toezicht naar complexe calamiteiten. De onderwerpen voor het geprogrammeerd toezicht in de komende jaren zijn uitgewerkt in de Meerjarenvisie 2016-20191. Het toezicht dient te kunnen aansluiten op de diversiteit van onderwerpen in het sociaal domein en de diversiteit van lokale praktijken. Daarom maken de inspecties op basis van het toezichtkader voor ieder toezichtonderzoek dat zij uitvoeren een op het onderwerp van het onderzoek toegespitst en geconcretiseerd toetsingskader. Afhankelijk van het onderwerp worden uit het Toezichtkader 'Stelseltoezicht Volwassenen in het Sociaal Domein' de relevante thema's, criteria en indicatoren geselecteerd en uitgewerkt. Op het moment dat het gaat om een onderwerp waarbij ook jeugdigen betrokken zijn, voegen de inspecteurs (onderdelen van) het Toezichtkader 'Stelseltoezicht Jeugd' toe. Ook beslissen de inspecties voor ieder toezichtonderzoek op welke plekken ze het toezicht uitvoeren en bij welke organisaties ze het toezicht uitvoeren.
   
   Voor de uitvoering van de toezichtonderzoeken zoeken de inspecties waar mogelijk en nodig samenwerking met de toezichthouders die het sectoraal toezicht op de Wmo uitvoeren. Dit geldt zowel voor de geprogrammeerde toezichtonderzoeken die zijn op genomen in de Meerjarenvisie 2016-2019 als voor het calamiteitentoezicht.

Totstandkoming
Om het toezichtkader op te stellen hebben de inspecties ten eerste relevante wet- en regelgeving geïnventariseerd. Het toezichtkader is gebaseerd op in Nederland geldende wetten en regels. Voor het integrale toezicht in het sociaal domein zijn het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het (herziene) Europees Sociaal Handvest belangrijke documenten. Het Europees Sociaal Handvest garandeert, als aanvulling op het EVRM, in Nederland onder meer de economische en sociale mensenrechten van ieder mens, zoals het recht op gezondheid, arbeid en participatie, waardoor mensen op eigen kracht een menswaardig leven kunnen leiden. Het EVRM schrijft voor dat ieder mens in Nederland gelijke kansen moet hebben op zorg en ondersteuning. Dat betekent dat de benodigde zorg en ondersteuning per persoon kan verschillen en maatwerk nodig is bij het aanbod daarvan. Daarnaast vormen de wetten van het sociaal domein (Participatiewet, Wet maatschappelijke ondersteuning) een belangrijke basis voor het toezichtkader.

Daarnaast hebben de inspecties professionele standaarden, protocollen en handreikingen verzameld. Bovendien is gekeken naar belangrijke documenten over de rol van inspecties en de invulling van toezicht waar het toezichtkader op zou moeten aansluiten. Het gaat dan bijvoorbeeld om de Kaderstellende visie op toezicht. Ook hebben de inspecties bij de ontwikkeling van dit toezichtkader de ervaringen met in het verleden gebruikte toetsingskaders, het Toezichtkader 'Stelseltoezicht Jeugd' en de toezichtonderzoeken van de inspecties betrokken.

Op basis van de wet- en regelgeving, standaarden, protocollen, handreikingen, rapporten en ervaringen en met medewerking van deskundigen binnen de vijf inspecties is een concepttoezichtkader ontwikkeld. De inspecties hebben dit concept besproken met experts van diverse ministeries, gemeenten en Wmo-toezichthouders. In een internetraadpleging hebben tevens koepel- en beroepsorganisaties, en cliëntorganisaties de mogelijkheid gehad hun opmerkingen en suggesties voor het toezichtkader in te brengen. De resultaten van deze raadpleging en gesprekken zijn in dit toezichtkader verwerkt.

Toekomst
De inspecties gebruiken dit toezichtkader vanaf de zomer van 2016 als basis voor hun toezicht op het sociaal domein. In de loop van 2017 zullen de inspecties het toezichtkader evalueren en waar nodig aanpassen. De ambitie van de inspecties is om te komen tot één toezichtkader voor het stelseltoezicht in het sociaal domein waarmee het Toezichtkader 'Stelseltoezicht Jeugd' en het Toezichtkader 'Stelseltoezicht Volwassenen in het sociaal domein' worden samengevoegd. Dit (nog te ontwikkelen) toezichtkader bestaat uit verschillende modules die waar nodig voor het specifieke onderwerp van toezicht kunnen worden gebruikt en uitgewerkt aan de hand van de lokale situatie.

• Coördinatie
  De coördinator is de professional die belast is met de coördinatie van de zorg en ondersteuning aan een individu of huishouden.
• Eigen kracht
  Onder eigen kracht verstaan de inspecties in dit toezichtkader dat volwassenen mogelijkheden krijgen om zelf en samen met andere mensen die voor hen belangrijk zijn oplossingen te bedenken voor hun problemen en naar eigen vermogen bij te dragen aan het realiseren van die oplossingen.
• Eigen regie
  Onder eigen regie verstaan de inspecties dat volwassenen binnen hun eigen mogelijkheden in de gelegenheid worden gesteld om hun eigen wensen en behoeften duidelijk te maken en dat zij invloed hebben op welke zorg en ondersteuning zij krijgen en hoe die wordt uitgevoerd. Zo sluit de zorg en ondersteuning aan bij hun waarden, voorkeuren en houden professionals rekening met de mogelijkheden, kwetsbaarheden en draagkracht van deze volwassenen.
• Kwetsbaarheid
  De inspecties gebruiken in dit toezichtkader een omschrijving van kwetsbaarheid die bestaat uit twee elementen. Van kwetsbaarheid is sprake wanneer (risico's op) problemen op meerdere leefgebieden samenhangen met een grotere draaglast dan draagkracht en een beperkt sociaal netwerk (element 1). Indien mensen die zich in een dergelijke situatie bevinden geen passende, samenhangende en effectieve zorg en ondersteuning krijgen, kunnen ze in een kwetsbare positie terecht komen waarbij het zicht op zelfredzaamheid en participatie in de samenleving steeds verder uit beeld verdwijnen (element 2).
• Organisaties
  Organisaties betreffen alle partijen die een vorm van zorg en ondersteuning bieden aan volwassenen, bijvoorbeeld GGD, dienst werk en inkomen, GGZ, reclassering, onderwijs, woningcorporatie politie en maatschappelijk werk. Naast aanbieders van zorg en ondersteuning vallen onder organisaties ook de gemeenten die een belangrijke sturing- en regierol hebben in het sociaal domein.
• Professionals
  Professionals zijn mensen die zorg en ondersteuning bieden in het sociaal domein.
• Participatie
  Participatie (of actief participeren) betekent voor de inspecties dat mensen op eigen kracht in staat zijn om in hun eigen levensonderhoud te voorzien, eigen regie te voeren over hun leven en een menswaardig en betekenisvol leven kunnen leiden. Participatie wordt breed opgevat en heeft betrekking op deelnemen aan betaald werk en scholing, het maatschappelijke verkeer, sport, cultuur, scholing en vrijwilligerswerk.
• Volwassenen
  Personen die de volwassen leeftijd van 18 jaar hebben bereikt of ouder zijn.
• Zelfredzaamheid
  De kern van zelfredzaamheid is dat mensen zelf mee kunnen doen in de maatschappij. De inspecties definiëren zelfredzaamheid als het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf actief te participeren in de samenleving, in staat te zijn om in hun eigen levensonderhoud te voorzien, eigen regie te voeren over hun leven en een bijdrage te leveren aan het welbevinden van hun sociale omgeving.
• Zorg en ondersteuning
  Zorg en ondersteuning betreffen alle vormen van lichte en zware zorg, ondersteuning, diensten, bescherming en drang en dwang(maatregelen). Hieronder vallen bijvoorbeeld schuldhulpverlening, re-integratietrajecten, maatschappelijke ondersteuning, informele zorg, (geestelijke) gezondheidszorg en reclassering.

Download hier de PDF